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            ■ 律师与政府法律顾问--巴那日苏主任

律师与政府法律顾问

内蒙古蒙南律师事务所 巴那日苏  

 

摘要

政府法律顾问并不是新鲜事物,多年来我国已在多方面做过较多的实践探索,也有不少理论的总结。对政府法律顾问的工作范围、组成,政府购买律师法律服务,建立刚性的政府法律顾问制度等都已经做了较全面的梳理和总结,但对真正建立健全政府法律顾问机制方面没有作过太多探讨。本文从律师与政府法律顾问关系的角度,关注如何普遍建立以律师为主的政府法律顾问制度。普遍建立法律顾问制度是中共十八届三中全会提出的一个亮点,是推进依法治国方略的重要举措。要想落实好这一举措,依赖于制度的完善和律师自身的努力,有赖于实践的摸索。

 

关键词: 律师 政府 法律顾问 制度

   

“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会决定作出的重点工作部署,是推进法治中国建设的重要举措,也是法治国家的必然产物。在普遍建立法律顾问制度的新形势和要求下,各级政府率先建立法律顾问制度,对推进依法治国、依法执政、法治社会一体化建设具有重大和现实的指导意义。政府率先建立法律顾问制度的推行中,律师必然会介入政府建立法律顾问制度的领域,且对律师的能力和水平会提出更高的要求。

一、为什么要建立政府法律顾问制度

(一)    建立政府法律顾问的必要性

党的十八届三中全会提到,建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,要普遍建立法律顾问制度。

法治国家的核心和关键是法治政府,所以各级政府应率先推进普遍建立法律顾问制度,建立和推进政府法律顾问工作,使法律顾问进入政府决策层,政府权力的运行受制于法律实体和程序的约束,为政府重大决策、政府立法、管理经济及社会事务、制订行政规范性文件,提供法律意见书,避免和减少政府行政决策和管理上可能存在的瑕疵及失误,进而促进政府依法行政机制的建立和完善,实现法治政府的目标。所以,在法治建设进入合理提速的关键发展期政府依法行政才能促进法治中国,政府建立法律顾问制度才能实现法治政府。

(二)律师是建立法律顾问制度中的主力军

律师是推进依法治国进程中不可缺少的重要力量。律师参与政府法律顾问领域,规范政府各项职能的行使,促进法治政府形象的塑造方面会发挥重要作用。同时,律师参与政府法律顾问中所体现的独立性和中介功能,既能促进政府与公众之间的对话,也能有效制衡公权力和私权利的关系。

1989年司法部颁布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》提出律师可以从事政府法律顾问,到中华全国律师协会制定《律师法律顾问工作规则》对律师从事法律顾问进行指导,律师参与政府法律顾问的各项制度不断完善。全国约23500名律师担任各级政府部门的法律顾问,已初步形成法治政府建设律师队伍。律师从代理政府参加诉讼,到参与政府重大决策的合法性和可行性论证,参与社会矛盾调处和协助政府处理突发性、群体涉众事件,从而律师在政府的法律顾问地位不断提升、作用不断突出、服务领域不断扩大,成效日益显现。据不完全统计,在过去三年中律师向政府相关部门出具法律意见书8.7万多份,参与重大项目研究1.6万次,参与矛盾调处9.5万次,为建设法治政府作出了应有的贡献。在普遍建立法律顾问制度和推动法治政府建设工作中,律师今后应在更广的范围、更深的层次、更有效的方式服务大局,这是时代赋予律师的使命,也是律师事业蓬勃发展的机遇。

二、     律师参与政府法律顾问领域内的业务范围及作用

律师参与政府法律顾问的业务范围是多方面的。根据司法部《关于律师提供法律顾问的若干规定》,律师参与政府法律顾问可以开展的业务包括:对政府重大决策进行法律论证;对政府起草的规范性文件提出建议;参与处理政府的纠纷;代理政府参加诉讼等方面。近年来,律师参与各级政府的法律顾问工作中的业务范围和所起的作用主要体现在以下方面:律师作为政府法律顾问,参与代理政府涉诉的诉讼、仲裁案件、行政复议、赔偿、行政行为等活动,从而政府在社会管理职能有效发挥、服务行为有序进行方面起了不可替代的作用。

(一)律师介入政府法律顾问领域,能够对政府决策决定的合法性、合理性进行审查、促进法治政府,通过对政府重大投资项目及合同进行评估审查,确保资金安全,从而政府能够提升控制法律风险的综合能力。

(二)律师参与突发事件,通过会商评估、制订救助、补偿、抚恤、安置等善后工作方案,政府能从法律客观剖析突发事件的发生原因,能够妥善解决处置突发事件引发的矛盾纠纷。在群体涉众事件中,律师作为政府法律顾问参与群体涉众案件的调处工作中,能够加大群体涉众性事件的矛盾的评价和化解力度,给群众创造和谐稳定的社会环境。

(三)随着现代社会的发展,政府的职能范围日益扩大,管理领域不断拓宽,行政权力也随着扩张。律师作为政府法律顾问参与接待信访工作能够及时掌握社会动态,也能及时反映社会倾向性问题,更能够在公共权力控制中起监督作用。

    (四)律师作为政府法律顾问能够参与调研、起草、制定、修改和清理行政规范性文件,保障政府规范性文件的合法性、科学性、可操作性,从而能推动建设法治政府和依法行政。

    三、律师参与政府法律顾问中存在的问题

(一)律师参与政府法律顾问缺乏制度上的设计。我国律师制度恢复重建以来,在党和政府重视及广大律师的不懈努力下,律师职业环境获取了长足的发展。且各级政府依法行政认识不断提升,政府建立法律顾问的认识及律师参与建立政府法律顾问的现象日益突现。但律师参与政府法律顾问的制度没有完善,部分政府未将律师参与政府法律顾问纳入长效机制。

(二)律师在政府法律顾问领域内所发挥的作用较小。我国政府法律顾问制度在上世纪80年代开始建立,不少地方律师已参与政府法律顾问领域,但政府缺乏法律思维,律师作用发挥的普遍较小,不少律师作为法律顾问基本流于形式。

(三)政府对律师参与政府法律的自觉认识不强和律师参与政府法律顾问的积极性不高。现阶段政府没有充分认识律师在建设法治政府中的功能定位,也没有完全确立以法治思维和依法行政的理念。广大律师也未意识到参与政府法律顾问的重要性,且缺乏经费保障等原因,政府法律顾问工作的积极性不高。

 四、几点思考

(一)各级政府应树立普遍建立法律顾问制度观,并率先建立健全法律顾问制度。作为享有公权力的政府全面树立“遇事想法律,遇事找法律,遇事用法律”的法治观念,势必会产生全社会的学法、守法、用法的示范效应。广大律师作为“普遍建立法律顾问制度”的积极推动者,正确树立参与政府法律顾问的工作意识,这样才能形成律师与政府之间的长效合作机制。

(二)各级政府及律师协会从当地实际出发,应制定和完善律师参与政府法律顾问的工作规则和制度,建立律师参与政府法律顾问的标准体系,确立政府采购法律服务资金管理制度,将法律服务列入政府采购计划。这样才能建设法治政府,也能推动律师在政府法律顾问服务业的不断发展壮大。

(三)政府法律顾问是律师业一项新型的义务领域。由于各级政府的职能涉及政治、经济、文化、教育等社会的方方面面,因此律师参与政府法律顾问领域应精通政府机构职能,熟悉政府行政程序,擅于掌握多种方式来解决各种法律问题的技能。此外,参与政府法律顾问工作的律师应能够提供团队性法律服务。因为政府各部门之间的工作是相互配合、分工合作的,因此有相互协作的律师团队才能有效开展政府法律顾问工作。

律师参与政府法律顾问工作应以律师团队为发展方向。应培养律师的专业特长,在专业领域内为执业律师创造条件、明确方向、提供平台,从传统的“万金油式”律师队伍初步转型为规范、专业化的律师团队,从而有效参与各级政府涉及的法律顾问相关工作,提升律师参与政府法律顾问工作的公信力。

全面推进依法治国的新形势下,各级政府率先建立法律顾问制度是对党中央部署的“普遍建立法律顾问制度”执政理念的贯彻落实。各级政府应全面完善律师参与政府法律顾问制度,律师应全面提高参与政府法律顾问工作的能力,从而能实现法治政府基本建设的目标。

参考文献:

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2.赵耀,《政府法律顾问实务》,法律出版社,20118月第1版,第22-36页。

3.赵大程,《在律师服务法治政府建设研讨会上的讲话》,中国律师,2013年第12期,第8-9页。

4.曹婧,《作地方政府信赖的法律顾问—与律师柳平面对面》,中国律师,2013年第9期,第41-43页。

5.罗岸伟,《建立刚性政府法律顾问制度,推动法治政府建设》,中国律师,2013年第9期,第67-68页。

6.刘才伟,《普遍建立政府法律顾问制度的思考》,中国律师,2013年第9期,第56-57页。

7.陈秋兰,《律师在法治政府建设上大有作为—访阳光时代律师事务所主任陈臻》,中国律师,2013年第9期,第38-40页。


 
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