内容提要: 对最近发生的养路费征收事例，有必要从宪法角度进行分析。从宪法上的法治原则、效率原则、权力运行、权利享有以及权利限制等五个角度考量最近发生的养路费征收事例，暴露出了养路费征收违反宪法上的法治原则、效率原则、国家机关没有正确行使职权、公民知情权受到侵犯以及比例原则被打破等问题。没有宪法的支持，养路费无疑缺乏根本的法律依据。依法治国本质上是依宪治国，宪法规范对现实生活和事例发挥实际作用，是宪法规范性的回归，也是法治国家建设的根本。

2006年7月21日，河南省郑州市交通规费稽查处根据征稽收费标准，对一辆豫A11993小型吊车处以补缴养路费、滞纳金等共约76万元的处罚，其中仅滞纳金就达49万元。这一事件引起了新闻媒体和法学界的极大关注，进而引出了征收养路费是否合法的讨论2006年8月23日，某学者发表文章《养路费：最近六年都是违法收》。[1]10月底交通部下达《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，要求各地继续做好公路养路费征收管理工作。为此，一些学者二度“发难”，向全国人大常委会提出要求审查养路费征收法规、规章违法的建议。

质疑和讨论引发了3起针对养路费征收的行政诉讼案：2006年8月28日，河南南阳司机状告郑州市交通局，指责交通局收取养路费属违法行政；9月1日，江苏常州律师章祥兵状告常州市公路管理处，要求归还对他征收的1500元养路费；同日，北京律师宋成军起诉北京市路政局。诉讼结果：章祥兵终审败诉，宋成军一审被驳回诉讼请求，目前已上诉。

关于养路费征收是否合法、合理的讨论成为最近的热点话题。笔者认为在几起养路费征收的典型事例中，实际上涉及到了宪法问题。首先，它们涉及宪法上的法治原则与效率原则。其次，它们涉及宪法上关于国务院职权行使的问题。再次，它们还涉及宪法上的知情权等权利以及宪法权利的限制问题。因此，有必要从宪法角度来考量养路费的征收问题。这不仅是法治国家建设的基本要求，也是养路费法律考量的根本路径。养路费的征收是否合法合理首先需要跨过宪法上的几道门。如果经不起宪法的考量，那么养路费无疑缺乏根本的法律依据。

一、宪法上的法治原则之门

法治即“法的统治”，是与人治相对立的一个概念，它是指按照民主原则把国家事务制度化、法律化，严格依法治国的思想理念、制度体系和运作实施状态的总称。法治的前提和基础是民主，它的基本含义可以从三个方面理解：第一，从思想理念的角度看，法治是一种观念或意识，是国家、民族和公民个人信仰法律、视法律为社会最高权威的理念。第二，从制度体系的角度看，法治应该具有健全的法律制度和完善的法律运作机制。第三，从法律的运作实施角度看，法治一方面是指国家机关及官员的权力来源于法律，受法律约束，只能依法行使，不得滥用权力，更不能享有法外特权；另一方面，法治是指公民在法律面前一律平等，不论任何人都必须适用同一法律规则，法律对于所有的人无论是施行保护或者处罚都是一样的。

1999年我国现行宪法作出第三次修改，从而明确规定了法治原则。修宪后，现行宪法第5条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。按照法治原则的基本内涵，法治包括观念、制度以及实施三个层面。就我国而言，有中国特色的社会主义法律体系的建构是实现法治原则的关键环节，而法律体系的建构，制定必要的法律是基本要求。这里面包括两个具体的要求：首先，法律本身具有原则性，所以需要配套的程序性的操作规定。特别是那些原则性强的或者本身需要附着条件才能生效的条款，没有程序性的操作规定，无疑架空了那些条款的规范性及功能。其次，在我国的法律体系中，存在着宪法、基本法律、非基本法律以及规章、地方法规等不同的种类，它们的位阶不同，法律效力也不同，低位阶的法律不能与高位阶的法律相冲突。

从宪法上的法治原则考量，在几起养路费征收的典型事例中存在着两个方面的问题：第一，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议于 1997年7月3日通过了《中华人民共和国公路法》，该法于1998年1月1日起施行，并且在1999年和2004年进行了两次修改。《公路法》第36条规定：国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。自从1998年该法生效以来，已接近10年的时间，特别是1999年我国宪法已明确规定了法治原则，然而这样一个关于具体的征税的实施办法和步骤至今尚未出台，这不能说体现了法治原则。第二，在该法实施之前，国务院曾于1987年10月13日发布了《中华人民共和国公路管理条例》，该条例规定：拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。虽然《公路法》并没有规定《公路管理条例》在《公路法》生效后废止，但是毫无疑问，《公路管理条例》的位阶低于《公路法》，所以在同一问题上，应该以《公路法》的规定为准。既然，《公路法》已经明确用“税”取消了“养路费”，那么相关部门在1998年以来仍然征收养路是不符合法治原则的。